审计报告的法律内涵

审计报告的法律内涵

　　审计报告是审计机关对被审计单位审计事项实施审计之后，就被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性、效益性提出审计评价发表审计意见的综合性材料。可以这样说，审计报告是审计工作完成情况和审计结果的综合反映，是审计成果的主要体现形式。修订后的《中华人民共和国审计法》将审计报告作为审计机关对被审计单位出具的法律文书。随着依法行政的日益进展，审计影响的不断扩大，审计结果正逐渐向社会公开，这些都对审计工作质量包括审计报告提出了更新更高的要求。审计人员应当以科学发展观为指导，采取严谨细致的态度，实事求是地反映审计事项的结果，并依法作出经得起推敲的审计评价和审计意见，努力增强审计报告的法律内涵，使其真正体现法律的价值和功能。

　　一、审计报告的法律内涵

　　大凡法律文书，其基本要求就是以事实为根据，以法律为准绳，客观、公正。因此，作为一种法律文书的审计报告，也必须按照法律准则要求办事。国家审计署曾多次对审计报告应当包含的法律要素作过明确规定，概括起来，主要应当包括事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、行文规范等方面。

　　一是事实清楚。审计报告所反映审计事项的评价结论和处理处罚结果，都必须建立在其所涉及的事实基础之上，也就是我们通常所说的以事实为根据。只有事实清楚，才能真正做到客观公正、实事求是地对被审计事项给予定性和提出处理意见。审计报告要能经得起时间和实践的检验，基础就是事实清楚，这是审计工作和审计报告立于不败之地的重要支撑。

　　二是证据确凿。重证据是执法行为的一个基本准则，审计工作也不例外。如果事实是存在的，但缺乏证据证明，还是不能说是清楚的。为此，审计署先后出台了《审计机关审计证据准则》、《有关审计证据质量控制的规定》(审计署第六号令)来规范审计人员的证据收集，确保审计报告所述问题的证据材料确凿充分。

　　三是定性准确。对被审计事项涉及的违法违规问题，审计机关依据有关的法律法规给以定性，是一项十分严肃的事情。定性的准确与否，不仅直接影响到审计机关对违法违规问题的行政(经济)处罚，也将关系到对其直接责任人的评价及处理，更重要的是它直接反映审计人员和审计机关的执法水平。因此，对违法违规问题的定性一定要恰当，要能够经得起各方面的检验。例如说某些资金被有关单位或个人移作他用，是定性为“挪用”、“借用”还是“占用”，对其处理处罚是不会完全一样的。定性既不能避重就轻、大事化小，也不能无限上纲、任意戴帽子，更不能以偏概全，滥用修饰词之类，这都不是实事求是的做法。我们常说要以理服人，定性准确与否是非常重要的。

　　四是处理恰当。审计报告对所述违法违规问题的处理意见，一定要依据有关的法律法规，这是最基本的，同时要根据事情发生当时当地的情况和当事人的表现，国家有明确规定的，按照规定处理处罚;国家没有明确规定的，本着教育、管理从严，处理适度的原则把握，不能随意处罚。如果符合改革精神，但与现行规定相冲突的，要从支持改革的立场考虑其处理处罚的问题。尤其是要谨慎使用好法律法规规定的自由裁量权。一个地区可以在不违背法律法规的前提下，拟定出一个统盘掌握的尺度，使对同类问题的`处理处罚尽可能相一致，避免畸轻畸重情况的发生。

　　五是行文规范。审计报告既是法律文书，就得讲究一些法律文书的要求。按照审计署的统一格式要求，做到规范美观、严肃权威。审计报告行文要层次分明，条理清晰。语言文字要字斟句酌，简明扼要，详略得当。语言表达要准确，切忌夸张，并使用规范的文字等等。

　　二、目前审计报告存在的几个法律缺陷

　　二十多年来，审计机关的审计报告质量如同审计工作质量一样，得到不断提高，并初步形成了一套具有审计机关特色的法律框架。但由于审计机关的审计报告调整为对外法律文书的时间还不长，更由于少数审计人员对审计报告自身缺乏深入研究和探讨，使得目前审计报告中存在种种问题和不足，需要引起足够的重视。概括起来，主要有以下几点法律缺陷：

　　一是叙事有情无节。有的审计机关对被审计单位违法违规问题的表述过于简单，常常以一句结论性的语言一括而过，如“××单位于×年×月×日动用专项经费××万元”，接着便以违反法律法规哪一条款进行定性和处罚。由于叙事有情无节，使人看不出违法违规问题的情节、性质及其后果如何。事实上，我们审计人员对违法违规问题总是了解掌握许多有价值情况的，但这些却往往不反映在审计报告上。违法违规问题是在什么背景之下，怎样谋划决策的，当时的主客观原因如何，后果怎样，面对审计有关当事人对其认识如何，有无屡审屡犯的情节等等，这些情况都不叙述，就进行定性和提出处理处罚意见。有的审计报告逻辑混乱，概括性差，甚至用工作底稿粘贴，主次不分，杂乱无章，使人不能直观地了解被审计单位哪些问题较多，哪方面问题较严重。

　　二是评价过于原则。审计评价是审计报告的重要组成部分。通过审计评价，可以基本反映被审计单位的财政财务管理状况和领导干部经济责任情况。目前审计评价存在的问题主要是过于原则，审计报告中评价部分只就被审计单位收支事项作出诸如真实、基本真实或不真实的笼统评价，针对性不强，实际意义不大。此外，对多个被审计单位的评价内容千篇一律、大同小异，往往是“一副面孔”、“一样味道”或“一个病症”。也有的超越审计职权范围，对本不属于审计事项的内容，甚至对审计过程中没涉及或仅表面涉及的问题进行评价。这种情况在领导干部经济责任审计方面尤为突出。由于评价过于原则，对领导干部经济责任的评价，现任与前任的责任界限，主观原因与客观原因的界限，直接责任与间接责任的界限，改革中的失误与违法乱纪的界限，往往分辨不清，让人如入云雾之中。这也是领导机关及组织人事等部门无法运用审计结果的因素之一。

　　三是定性缺乏求实。比较多的问题是不加区别，简单“对号入座”，将国家有关法律法规生搬硬套，缺乏研究活生生具体情况的本领。如一个行政单位为改变出差人员在外吃饭凭票报销无节制的弊端，从修订制度入手，采取费用包干(每人每天50元)的办法，结果使该项费用较前大大降低。当然，这种做法并不符合国家的有关规定，但实践证明符合改革精神且效果是好的。某地审计机关审计时不从这一实际出发，就以超标准开支差旅费定性并施以处罚，被审计单位感到很委屈，类似的情况较多。还有的因为规定本身已不合时宜，但审计人员照样搬出这些规定定性处理。此外，一些审计报告提出的初步处理处罚意见或失之于宽或失之于严的情况也时有发生。

　　四是引用法规不当。主要有这样几种情况：一是对违反国家财经法规及其他有关规定问题的定性没有引用法律法规，或者引用法律法规有误;二是由于执法主体、适用范围等原因导致引用作为审计处理处罚的法律依据不足，或者适用法规针对性不强;三是引用过时失效的规定，或用审计事项发生时尚未施行的法规作为审计依据;四是引用的规定层次较低，有的部门或地方性规章明显与法律法规有抵触的甚至没有法律效力的“红头文件”也作为定性和处理处罚的依据。个别审计机关还引用当地政府会办纪要的规定对被审计单位予以处罚，其结果是可想而知的。

　　五是重点不够突出。一个审计项目查出的问题可能很多，但审计报告中不可能也没有必要反映被审计单位所有存在的问题，这就需要审计人员拟定审计报告时必须坚持重要性原则，紧紧抓住一些重大问题。有些审计报告在披露违法违规问题时主次不分，重点不突出，事无巨细地罗列一大堆;或者将一些数字不大、情节较轻的一般问题，甚至是一些技术性的差错写入审计报告;或者对归集的审计证明性材料不进行提炼，让数字充斥整个审计报告。

　　六是语言拉杂不清。审计报告的语言应当简明扼要，通俗易懂，尽量避免使用专业性术语，必须使用时也要作出简明的注释。有些审计报告往往简单地以会计核算过程或会计科目来反映事实，阐述问题没有与整个业务操作过程相结合，财务会计类专业词汇、会计凭证号和表示设备名称或工程项目名称的英文字母太多，个别的还使用夸张、比喻等过分修饰的非书面语言，语意表述含糊累赘。也有的明显带有个人主观意识的分析和推断性的语言。不规范的审计报告增加了人们阅读和理解的难度，时常有局外人或同行读不懂审计报告的情况。

　　三、增强审计报告法律内涵的途径

　　审计报告的法律内涵既是审计业务问题，更是审计机关执政执法能力问题，需要全体审计机关审计人员共同努力来解决好。如何增强审计报告的法律内涵，可以考虑寻求以下几个途径：

　　第一，精通有关法律法规，为审计工作奠定好的基础，做到言之有法。审计工作不仅要求审计人员精通审计业务，更要求审计人员知法懂法、严格执法。因此，一定要认真学习、深刻领会国家关于财政财务方面的一系列法律法规，还要熟悉了解与审计工作相关的一些法律法规。审计人员对法律法规的熟悉了解不能仅仅满足于死记硬背条文，重要的是注意领会法律法规的立法宗旨和重要规定的现实意义。审计人员开展审计工作前，就要注意收集与审计项目相关的法律、法规、规章和政策，一方面可以对照审查被审计单位有无违规违纪行为，另一方面也便于掌握法律依据对审计发现的违规违纪问题进行审计定性和处理处罚。在适用法律时，一定要坚持新法优于旧法，上位法优于下位法，特别法优于一般法等原则。对不太有把握的法律适用问题，应该及时请教他人，或者请法制机构协调解决。

　　第二，重视调查研究，为撰写审计报告掌握第一手资料，做到言之有物。审计工作是一项实践性业务性政治性都非常强的工作，其对审计人员各方面能力的要求也非常高。审计人员撰写审计报告的资料来源一方面是被审计单位提供的书面会计资料，另一方面还要注重对被审计单位财政财务内控制度等情况进行解剖分析，有些还需要对被审计单位有关情况作深入了解。审前调查固然必不可少，但全过程调查研究也很重要。通过深入细致地调查研究，弄清事情的来龙去脉，有情有节，这是撰写审计报告必须掌握的第一手资料，也有助于防止表面性、片面性的发生。

　　第三，及时收集审计证据，为审计评价和审计处理提供有力佐证，做到言之有据。审计人员按照审计实施方案确定的具体审计事项，在实施过程中应当及时有目的地收集与审计事项相关的证据，审计证据必须具有相关性、客观性、充分性和合法性。特别值得注意的是，在审前调查时就可以开始审计资料的收集，包括进行必要的取证，而不要等到审计尾声阶段才去取证。要围绕被审计单位的银行账户、会计报表及其他有关会计资料、重要会议记录及有关文件、审计档案资料、电子数据等等，筛选出有疑点的问题，并针对性地展开审计证据的收集，为审计评价及其后的工作早做准备。

　　第四，站在全局高度，提出恰当的意见和建议，做到言之有理。审计监督的目的之一就是帮助被审计单位改进管理、规范行为、建立制度，因此审计报告提出的定性和处理处罚意见应当具有惩治与教育相结合的效应，并易于执行。这就要求审计人员能经常学习贯彻党的路线、方针、政策，及时转换思想观念，从有利于经济社会发展的大局出发，紧紧围绕全局工作中心研究改革、发展、稳定过程中的新情况、新问题，把执行国家法律法规具体化，使审计工作更好地服务于经济社会发展，更好地服务于构建和谐社会。审计人员还应该针对审计实施过程中发现的被审计单位存在的问题与不足，结合地区经济社会发展的形势趋势，提出一些具有前瞻性和普遍指导意义的审计建议。审计建议不能原则化，空洞说教，而要便于被审计单位操作执行。总之，要使被审计对象对审计报告口服心服，这样才能起到帮助被审计单位知错整改进而规范管理的作用。

　　第五，增强综合分析能力，逐步提高审计报告的水平，做到言之有度。面对审计查出的许多问题，审计人员应当全面度量，违规问题宜少不宜多，善于就重点问题入手开展审计，通过去粗取精、去伪存真、由表及里地分析，在审计报告中能够抓住问题的关键和本质，克服就事论事、不痛不痒的现象。一般来说，每个审计项目能梳理出两三个较为突出的重点问题就不错了，审计报告也不能面面俱到、处处点评，结果重点不突出，让人得不到要领。文字表述上，宜精不宜粗，善于加工提炼，精雕细刻，一句顶几句，该讲的话尽可能讲深讲透，不需要讲的话下决心砍掉，不能讲的废话套话则坚决不要。还要注意透过表面现象抓住实质，这样有利于击其要害，达到标本兼治的目的，改变长期存在的屡审屡犯的状况。